Toezegging wethouder over draagvlak leidt tot gebrek in besluit

Een argument dat vaak naar voren wordt gebracht bij de verwezenlijking van plannen in de omgeving is het ontbreken van voldoende draagvlak door omwonenden. De Afdeling heeft daarover meermaals geoordeeld dat het ontbreken van maatschappelijk draagvlak in de omgeving geen argument is voor het weigeren van planologische medewerking. Daarvoor is immers het vereiste van “een goede ruimtelijke ordening” leidend en onvoldoende draagvlak valt daar niet onder.[1] Toch leidde in deze zaak de omstandigheden ertoe dat het besluit alsnog op deze grond werd vernietigd. Hoe zit dat?

Oud recht vs. nieuw recht

Onderhavige zaak is van 23 augustus 2023, nog voor inwerkingtreding van de Omgevingswet. Daarom wordt in dit blogbericht nog uitgegaan van “een goede ruimtelijke ordening”, maar kan het vergeleken worden met het nieuwe criterium van “een evenwichtige toedeling van functies aan locaties” (ETFAL).

Casus

In deze zaak ging het om de verlening van een omgevingsvergunning door het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland (hierna: het college) aan een initiatiefnemer voor het afwijken van het bestemmingsplan. De vergunning is aangevraagd om zestien arbeidsmigranten te huisvesten. Appellant in deze zaak woont op +/- 50 meter van het pand en vreest voor verslechtering van zijn woon- en leefklimaat.[2]

De crux is dat volgens appellant het college heeft toegezegd dat de omgevingsvergunning alleen zal worden verleend bij voldoende draagvlak bij de buurtbewoners. Nu er 100 mensen de petitie tegen de huisvesting van arbeidsmigranten hebben getekend (en op zitting naar voren komt dat 74 personen bezwaar hebben gemaakt), bestaat er geen maatschappelijk draagvlak en had het college de vergunning niet mogen verlenen.[3]

Eerdere jurisprudentie over maatschappelijk draagvlak

De Afdeling oordeelt aanhoudend dat er geen wettelijke regel is die bepaalt dat een ruimtelijk plan een ontwikkeling alleen mogelijk mag maken als daarvoor voldoende draagvlak in de nabije omgeving bestaat.[4] Dat is anders als uit gemeentelijk beleid blijkt dat de initiatiefnemer zich moet inspannen om draagvlak te creëren. Gebeurt dat onvoldoende, dan is dat wel een reden om geen medewerking te verlenen aan het plan.[5] Een andere uitzondering doet zich in deze zaak voor.

Oordeel Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Interessant in deze zaak is dat het college had toegezegd om de vergunning alleen te verlenen bij voldoende maatschappelijk draagvlak. Appellant beroept zich daarom op het vertrouwensbeginsel. Daarvoor is vereist dat appellant aannemelijk maakt dat aan de kant van de overheid toezeggingen zijn gedaan waaruit appellant redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid op een manier zou uitoefenen. Appellant slaagde hierin, want die toezeggingen konden worden aangetoond met een afgegeven interview door de wethouder, een e-mail en een voorlichtingsavond. Die toezeggingen mochten worden gezien als uitlatingen door het college, nu de wethouder toentertijd ruimtelijke ordening in zijn portefeuille had.[6]

De Afdeling oordeelt dat niet met zekerheid kan worden gezegd dat er voldoende draagvlak is. Dat betekent dat het college in afwijking van het opgewekte gerechtvaardigd vertrouwen heeft gehandeld. Dit betekent echter niet direct dat de vergunning niet had mogen worden verleend, maar betekent wel dat het college dit had moeten meenemen in haar belangenafweging. Dat heeft het college niet gedaan, wat betekent dat het besluit op dit punt onzorgvuldig is (art. 3:2 Awb).[7] Het college moet deze onzorgvuldigheid oplossen door opnieuw een belangenafweging te maken tussen het opgewekte vertrouwen en de planologische medewerking.

Conclusie

Het wel of niet bestaan van maatschappelijk draagvlak komt in beginsel niet aan de orde bij de vraag of planologische medewerking moet worden verleend. Dat is anders als gemeentelijk of provinciaal beleid dat wel als voorwaarde stelt, of, zoals in dit geval, een wethouder toezegt dat planologische medewerking afhankelijk wordt gesteld van voldoende maatschappelijk draagvlak.

Heeft u hier een vraag over? Wij adviseren u graag!

Geschreven door Amy van Eijk

23 augustus 2024

[1] Wat daar wel onder valt is eerder besproken in het blogbericht “Toetsing aan criterium evenwichtige toedeling van functies aan locaties”. Te denken valt aan aspecten zoals sociale veiligheid, gezondheid, milieu, waterbelangen en infrastructuur.

[2] ABRvS 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3213, r.o. 1-2.

[3] ABRvS 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3213, r.o. 8.5.

[4] Zie o.a. ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2789 r.o. 8.1, ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 r.o. 47.1 en ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 r.o. 23-23.1.

[5] ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209, r.o. 23.2.

[6] ABRvS 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3213, r.o. 8.1 en 8.3.

[7] ABRvS 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3213, r.o. 8.5-8.7.